人防工程利用管理相关法律问题研究
[摘要]人防工程利用管理首先涉及到人防工程的所有权归属问题，其次才是如何行使人防工程平时使用权。而我国目前关于人防工程所有权归属的立法尚处于空白阶段，地方性规定也不统一，但大部分地区均适用人防工程所有权与使用权分离的原则。该原则使人防工程的利用和管理区别于其他商业地产的使用和管理。本文以人防工程所有权归属作为切入点，进一步探讨人防工程利用管理所涉的部分法律问题。
[关键词]人防工程 所有权 使用权 管理 租赁
人民防空工程多简称为“人防工程”、“民防工程”，是一种特殊的建筑物形态。人防工程战时用于国防需要，平时可用于经营。在我国，修建人防工程是法律创设的义务。因此，在我国城市范围内，存在着大量的人防工程。这些人防工程的所有权是归国家，还是归投资人？人防工程的管理又涉及哪些法律问题？
笔者结合我国现有法律规制及实践经验，对我国目前的人防工程管理相关法律问题进行分析，以供读者参考讨论。
一、关于人防工程所有权归属
（一）人防工程所有权归属的立法存在缺失
在法律层面，我国目前仅有《人民防空法》规定的“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，即“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”但该规定对人防工程所有权的归属语焉不详。《物权法》虽然规定了“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”但该法对人防工程的归属问题仍然避而不谈。
在部门规章层面，目前有《人民防空国有资产管理规定》和《城市地下空间开发利用管理规定》两部部门规章。《人民防空国有资产管理规定》规定：“人防国有资产是国防资产组成部分，是指人防主管部门及所属单位占有、使用及管理的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。”但该规定只是针对由人防部门占有、使用的国有资产和管理的人防工程，并不针对随着投资多元化而发展起来的区分所有权建筑物人防工程（如住宅小区人防工程）。
《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条规定：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。”虽然本条有明确地下空间的所有权归属原则，但由于该规定只是部门规章，法律效力层级较低，再加上相对该规定而言，《人民防空国有资产管理规定》属于特殊法，因此根据“上位法优于下位法，特殊法优于一般法”的法律适用原则，人防工程的所有权归属并不适用《城市地下空间开发利用管理规定》。
国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部于2003年颁发了《人民防空工程建设管理规定》，该规定第4条明确人民防空工程建设属于国防工程建设和社会公益事业建设。第59条规定：“由单位、个人投资建设或者连同地面建筑整体购置的防空地下室，平时由投资者或使用者按照有关规定进行维护、管理和使用，战时由人民防空主管部门统一安排使用”。但这里仍然只是规定了投资者平时具有使用权和维护管理的责任，又一次回避了人防工程的归属问题。
综上，关于人防工程所有权的归属问题，我国目前的法律没有明确规定。而这种国家法律层面的立法缺失，也导致了地方性规定的不一致。
（二）关于人防工程所有权归属的地方性规定
随着房地产市场的迅猛发展，人防工程的建设投资途径从以前单一的国家投资模式迅速向社会投资的多元化模式转变。那么按照《人民防空法》规定的“谁投资谁使用谁受益”的原则，是否意味着所有人防工程的所有权都属于国家呢？据笔者研究，目前理论界对于人防工程所有权的归属持有三种不同的学说：国家所有说、投资者所有说、并存说。
1、国家所有说
国家所有说，认为人防工程一方面属于国防建设的重要部分，因此其功能决定了其所有权只能由国家来行使，另一方面，人防工程能够在平时为经济生活提供场所，融入经营，又体现了人防工程的社会经济属性。因此持归国家所有态度的理论主张所有权归国家所有，但使用权可与所有权分离，由单位或个人依法使用。
关于人防工程归国家所有的地方性规定，2004年北京市人民防空办公室对人大代表的复函《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》中就有所体现。该复函回复称，开发商一旦卖出其开发的房屋，就不再是修建防空地下室的投资主体的主体地位，投资者也就随之变成了购买房屋的人。而国家为鼓励开发商修建防空地下室，为开发商的建设提供了减让土地出让金，减免有关税费等优惠条件，应视为国家对防空地下室进行了投资，因此防空地下室产权应归国家。
2、投资者所有说
投资者所有说，以《物权法》规定的合法建造取得物权作为理论依据，主张人防工程的投资者因合法建造的事实行为而取得人防工程的所有权。因此，国家投资建设的人防工程，所有权就归国家所有，社会资金投资建设的人防工程，所有权就归投资人所有。
以上海市为例，上海于2010年正式出台了《上海市民防工程建设和使用管理办法》，该办法明确规定：“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。”
3、并存说
并存说，认为人防工程的投资多元化，且人防工程构筑形式多样，因此不能一刀切地规定所有权归国家或建设单位、投资人所有，而应结合国家所有说和投资者所有说，按照投资主体、构筑形式等对所有权的归属进行区分，国家所有和投资者所有两种所有权形态并存。
以辽宁省为例，该省在2008年公布的《关于贯彻落实<国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见>的意见》中将人防工程的权属分为三类：1、人民防空主管部门单独修建的人民防空工程，属人民防空国有资产；2、结合民用建筑修建的防空地下室，产权归国家所有；3、集体或个人利用非国有资金（法律规定义务以外）投资建设的单建式人民防空工程，产权归投资者所有，其中享受人民防空优惠政策的部分，产权归国家所有。
综上，由于存在法律层面的立法空白，地方性的规定也不尽一致。但综合来看，大多数地方性规定都回避了人防工程所有权归属的问题，广东省也不例外。
（三）广东省目前关于人防工程所有权的规定
目前广东省内包括深圳、珠海在内的所有地区，也没有明确规定人防工程所有权的归属问题，但在实际利用管理中，基本是持人防工程所有权与使用权相分离的原则。
《广州市人民防空工程平时开发利用与维护管理办法》第3条规定：“人民防空工程平时开发利用和维护管理，坚持有偿使用、用管结合、统一要求、分工负责的原则，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。《深圳市实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第32条规定：“政府投资和使用易地建设费建设的人民防空工程，由人民防空主管部门使用、管理和维护，其收益应当全额上缴财政部门指定的账户，专项用于人民防空建设。社会投资建设的人民防空工程，平时由使用单位或者管理单位维护和管理。”
珠海市出台了《珠海市人民防空工程开发使用管理办法》，该办法以处分权的视角，进一步明确了人防工程归国家处分的几种情形：1、国家依法取得和认定的；2、国家以各种形式投资修建的；3、国家和省规定的结合地面民用建筑修建的；4、依法用收取的人防工程易地建设费修建的。对于企事业单位、社会团体和个人利用自有资金、集资、合资等多种形式投资建设的人防工程，该办法规定由投资者自行使用，收益归投资者所有。
由此可见，广东省目前也回避了人防工程所有权归属的法律问题，而仅规定企事业单位、社会团体和个人可以依法使用人防工程，并享有相应的收益权。
（四）立法的缺失给司法实践带来了困境
随着投资的多元化和人民法治意识的增强，人防工程所有权相关的纠纷越来越多，而由于立法对人防工程所有权归属的缺失，直接导致司法实践遭遇尴尬。著名的北京市首例居民楼地下人民防空工程确权一案就体现了司法实践的无奈。
案例：北京人防工程确权第一案
北京华清嘉园九名业主于2000年底将海淀区人防办告上法庭，该案被称为“北京人防工程确权第一案”。九名业主起诉称，其购买了华清嘉园甲15号楼的房屋，其支付的房价款中包含了人防工程的造价，故人防工程的投资人及所有权人应为业主。而海淀区人防办将华清嘉园甲15号楼地下二层人防工程出租，后再经历几手转租，导致小区入住人员复杂，影响了小区业主的生活环境，对业主的居住安全及生命健康构成了威胁。故九名业主向法院提起诉讼，要求将华清嘉园甲15号楼地下人防工程的所有权确定为业主所有；海淀区人防办立即清退华清嘉园甲15号楼地下人防工程内居住的闲杂人员；返还租金人民币2万元等。
九名业主还认为北京市人民防空办公室《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》中明确了业主是人防工程的投资者，因此业主对人防工程享有使用权和所有权。
后法院驳回了九位业主的诉讼请求，理由主要在于：
1、北京市人防办在《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》中并未确认防空地下室所有权归业主所有，该回复并不具有确认业主对防空地下室享有所有权的法律效力；
2、九名业主在签订合同时应已明知其所购买的商品房面积中并不包括防空地下室，但并未提出任何异议；
3、即使修建防空地下室的成本确为各业主所分担，但由于业主在出资时缺乏主观能动性，也就并非法律意义上的“投资”行为；
4、人防工程收益归投资者所有，但有收益权，并不必然享有所有权。
评析：
纵观该案的判决书，虽然法院最终驳回了业主的诉讼请求，但却也始终没有明确认定涉案人防工程的权属归国家所有。究其原因就在于目前我国没有一部法律明确规定人防工程的权属，法院在本案中执着于对“法律意义上的投资行为”的释明，也进一步折射出了法院无法可依的尴尬和困境。
总之，目前我国人防工程的所有权归属问题存在立法空白，实践中采取的多是所有权与使用权分离的原则。该原则决定了人防工程在使用方面具有特殊性，因此人防工程的管理也有异于其他普通不动产的管理。笔者将在下文中阐述人防工程管理涉及的一些特殊法律问题。
二、关于人防工程管理有关的法律问题
如前所述，人防工程在平时可以由单位或个人进行使用和收益，因此大量的人防工程流转进入了社会经济生活中，并承担了重要角色，如地下商场、地下车库等等。人防工程的流转多以租赁的形式实现。因此人防工程管理多与人防工程的租赁相关。笔者结合法律服务经验，在下文中对人防工程管理涉及的部分特殊性法律问题进行分析。
（一）人防工程商铺的所有权能否转让？
目前有很多地下商场都是人防工程，因此不乏有开发商与投资人签订《商铺认购协议书》、《商铺转让合同》、《定购书》等书面文件，约定开发商向投资人转让人防工程商铺的所有权。这些文件形式上看似商铺所有权的转让，但实质并非如此。
案例：人防工程商铺只能转让使用权，而非所有权
2011年9月24日，A公司作为甲方，李某作为乙方，双方签订了《虎门某商铺认购协议书》，约定：李某向A公司认购某商铺。后李某一纸诉状将A公司告至法院，认为A公司与其签订的《认购协议书》属于商铺所有权的转让合同，但A公司对该商铺没有所有权，因此李某要求解除合同，退还订金。
据法院查明，涉案商铺位于地下公共人防工程内，该人防工程项目是A公司与镇人民政府合作开发的，A公司对项目拥有40年的经营使用权，另约定：“本人防工程…在保障战备、平战结合的原则下，战时用于人员掩蔽和物资储备，平时用于商业、停车、地下过街道。”
本案的争议焦点在于A公司与李某签订的《认购协议书》中转让的是商铺的所有权还是使用权。法院认为，虽然李某与A公司签订的《认购协议书》名为“认购协议书”，但观其内容，实际上是商铺经营使用权的转让，而案涉商铺虽属于地下公共人防工程项目，但该工程项目平时是用于商业等用途的，因此A公司对该商铺享有经营使用权，其有权对商铺的经营使用权进行转让，A公司与李某签订的实际上是商铺使用权的转让合同。法院最终认定李某关于商铺所有权转让的主张依据不足，不予支持。
评析：
由此可见，并非所有的商铺转让合同的转让标的都是所有权，对于具有人防工程性质的商铺，即使签订了商铺所有权转让合同，但其实质仍然是“名为所有权转让，实为使用权转让”。
（二）不具备建设工程规划许可证是否影响人防工程租赁合同的效力？
《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。
案例：没有建设工程规划许可证的人防工程租赁合同无效
某开发商自行投资建设了某住宅小区的地下人防工程，但该工程一直未取得建设工程规划许可证。该开发商将地下人防工程作为车库对外进行出租。吴某就是承租人之一。吴某签订租赁合同后，向某开发商要求出具人防工程平时使用证时，开发商透露该人防工程还未取得建设工程规划许可证。后吴某诉至法庭，要求法院确认地下车库租赁合同无效。
法院查明截止到案件一审辩论终结前，开发商仍未办理涉案人防工程的建设工程规划许可证，因此法院依据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》第二条的规定，认定开发商与吴某签订的地下车库租赁合同书无效。
评析：
人防工程也属于建设工程，因此建设工程相关的法律规定也同样适用于人防工程。投资者在签订租赁合同前，应当要求开发商出示建设工程规划许可证，以防范合同无效的法律风险。
（三）没有通过消防验收、竣工验收是否影响人防工程租赁合同的效力？
人防工程也涉及到消防验收和竣工验收，因此《消防法》、《建筑法》等法律同样适用于人防工程。《消防法》第十五条规定：“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。…未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。”《建筑法》第六十一条规定：“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”按照前述法条规定，人防工程在投入使用前必须经过消防验收和竣工验收，否则不得使用，但并未明确规定未通过消防验收或竣工验收的人防工程租赁合同的效力。
《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》对此进行了明确，该司法解释第八条规定：“因下列情形之一，导致租赁房屋无法使用，承租人请求解除合同的，人民法院应予支持：…(三)租赁房屋具有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定情况的。”由此可见，若人防工程未通过消防验收或竣工验收就投入使用，其违反了《消防法》和《建筑法》关于房屋使用条件的强制性规定，但租赁合同的效力并不受影响，仍然有效，因此承租人可以主张解除租赁合同，以维护自己的合法权益。
案例：消防验收、竣工验收不影响人防工程租赁合同的效力
上海某物业管理公司将其建设的人防工程出租给某设备公司，作为地下车库使用。书面租赁合同签订后，上海某物业管理公司将地下车库交付给了某设备公司使用。后据某设备公司了解，地下车库所在的人防工程还未经过竣工验收。因此某设备公司起诉至法院，主张人防工程未经过竣工验收，因此租赁合同无效。
后法院查明地下车库和地下人防工程均由上海某物业管理公司投资建造，根据《中华人民共和国人民防空法》第五条“……人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定，以及《上海市民防工程建设和使用管理办法》“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权”的规定，虽然涉案地下民防工程未经竣工验收，但已实际交付使用至今，且符合停放车辆的相关要求，上海某物业管理公司也有权获得地下车库的产权证，因此，上海某物业管理公司对其享有产权的地下车位以及投资建造的民防地下车位当然享有出租和收益的权利。法院最终认定上海某物业管理公司与某设备公司签订的租赁合同有效成立。
评析：
如果建设工程已经具备建设工程规划许可证，且已经修建完毕，虽然没有进行消防验收和竣工验收，但该类工程权属实际上已经比较清晰，只需要完善确权手续，因此，从所有权的权能看，房屋所有人可出租此类房屋。未进行消防验收或竣工验收，影响的是房屋的交付使用，但并不影响租赁合同的效力。因此未通过消防验收或竣工验收的人防工程不影响其租赁合同的效力。
（四）不具备人民防空工程平时使用证是否影响租赁合同的效力？
《人民防空工程平时开发利用管理办法》第九条规定：“使用单位必须持有《人民防空工程平时使用证》，方可使用人民防空工程。”《广州市人民防空工程平时开发利用与维护管理办法》第八条也规定：“任何单位或个人必须持有《广州市人民防空工程平时使用证》方可使用人民防空工程。禁止无证使用人民防空工程。”那么如果出租人不具有人民防空工程平时使用证，租赁合同的效力是否受影响？承租人能够以此为由主张租赁合同无效呢？
案例：人民防空工程平时使用证的有无不影响租赁合同的效力
2011年底尤某与莫某签订房屋租赁合同，约定莫某将下关区幕府南路230号易盛家园7幢地下室（约916平方米）以年租金99360元租于尤某，双方约定租期为6年。在签订合同时，莫某告知该地下室属于人防工程。后尤某发现莫某并未取得地下室的人防工程平时使用证，因此尤某诉至法庭，主张莫某未取得人防工程平时使用证，其无权对外出租地下室，因此尤某诉至法院请求确认其与莫某之间的租赁合同无效。
经过审理，法院认为，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。但对于承租人民防空工程的租赁合同，法律、行政法规并未规定应当办理批准、登记等手续才生效，因此尤某与莫某双方签订关于人民防空工程的租赁合同依法成立并有效。
评析：
从该案例可看出，人民防空工程平时使用证的有无并不影响租赁合同的效力，租赁合同依法有效成立。
在此笔者将该结论延伸至租赁期限超过人民防空工程平时使用证记载期限的情况。如果人防工程商铺的租期超过了人民防空工程平时使用证上记载的年限，租赁合同的效力是否受影响呢？笔者认为，租期超过记载年限的情形，实际上已经等同于没有人民防空工程平时使用证。如前分析，目前并没有法律规定未取得人民防空工程平时使用证的人防工程租赁合同无效，因此，即便人防工程商铺的租期超过了平时使用证上记载的年限，租赁合同的效力也不受影响。
但租赁合同有效并不意味使用人无需承担其他任何法律责任。根据《人民防空工程平时开发利用管理办法》以及部分地方性法规的规定，对违反人民防空利用管理有关规定的行为，由人民防空管理部门依据《中华人民共和国人民防空法》和《行政处罚法》等有关规定给予行政处罚；使用人的违法行为涉嫌犯罪的，还面临依法承担刑事责任的风险。
（五）人防工程的出租期限是否有限制？
目前有开发商对外出租人防工程作为商铺、地下车库时宣称出租年限30年，有的甚至高达70年，这种宣传合法吗？人防工程出租的期限是否受限制？，
人防工程的出租虽然有其特殊性，但其终归属于租赁合同，因此其仍然要受租赁法律关系的规制。
《合同法》第二百一十四条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”《人民防空工程平时开发利用管理办法》第九条规定：“使用单位必须持有《人民防空工程平时使用证》，方可使用人民防空工程。”
可见，人防工程的出租期限不得超过法定最长租赁期限20年。司法实践中，对于超过20年的租赁期限的，法院均会依法认定超过期限的租赁合同无效，人防工程的租赁期限也无例外。
而实践中商人趋利的本性会促使不少开发商寻找其他途径以期突破最长租期的法律限制，以达到利润的最大化。
案例：超过法定最长租赁期限的部分无效
某开发商与承租人梁某签订两份商铺租赁合同（租字第A0005号、租字第B0005号），约定开发商向梁某出租地下商铺。其中租字第A0005号合同约定租赁期限从2000年1月10日至2020年1月9日，共20年，首期租金为20000元。租字第B0005号合同约定租赁期限为5年，从2020年1月10日起算，至2025年1月9日止，首期租金为25000元。两份合同均约定首期租金于合同签订当天支付，并约定了合同签字盖章即生效。梁某按照合同约定向开发商支付了两份合同分别约定的首期租金。后承租人梁某将开发商诉至法院，主张租字第B0005号合同无效。
法院经审理，认为开发商与梁某就同一租赁物用两份合同所签署的租赁期限共25年，已经超过了法律规定最长的20年租赁期限，因此第B0005号合同无效，开发商向梁某返还梁某支付的租金，并给付相应利息损失。
评析：
案例中关于租赁期限的约定看似合理，但实质上属于规避法律的行为。《合同法》规定租赁期限的最长期限在于限制每一租赁标的物的最长出租期限，而非对每一合同的期限限制。如果法律允许通过对同一租赁物同时签订数个租赁合同的方式来延长租赁期限，那么合同法第二百一十四条的规定就被完全架空。因此，若人防工程租赁合同中存在如上关于租赁期限的约定，则该约定中超过20年法定最长期限的部分当属无效。
三、结语
目前在我国，人防工程所有权与使用权相分离的原则仍然有效，人防工程的利用和管理也因此而不同于其他普通建筑设施。因此无论是人防工程的实际使用者、出租方，还是管理人防工程的行政管理部门，都应当严格按照所有权与使用权相分离的原则，妥善合法地处理人防工程利用管理的相关法律问题。